“刺史”汉武帝设置刺史并规定其监察的六个方面，东汉刺史权力逐步扩大

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汉武帝时期官制的又一重大变化，就是刺史制度的建立。

刺史制度的建立过程

为加强对地方官吏的监督和考核，汉武帝又建立了刺史制度。刺史制度是由秦代的御史制逐渐发展而来的。在秦代，御史大夫之下有监御史“掌监郡”，是代表皇帝监察地方的官吏。汉初，对地方的监察，只是由丞相不定期派使者到各地巡察，“丞相遣使分刺州，不常置”。

由于此时郡国并行，郡的权力不算太大，所以减省了秦代的御史监郡的制度。惠帝时，首都长安附近的三辅地区，豪强地主、官吏多有不法事。于是，惠帝三年（前192年），相国曹参请派御史监三辅郡，部分地恢复御史监郡制，据记载：“惠帝三年、相国奏遣御史监三辅不法事：词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭赋不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈、及弩力十石以上，作非所当服，凡九条”。其目的在于打击地方豪强和官吏的违法越制行为，加强中央对三辅地区的控制。

文帝十三年（前167年），丞相遣使分刺各地。文帝还时常亲自派使到各地巡视，但至武帝以前仍未形成固定的制度，只是一种临时措施。

所派出的既有御史，又有丞相史，其监察地区亦无固定划分。这就很难保障将各地置于中央朝廷直接控制之下。适应中央集权之政治需要，武帝元封五年（前106年）“初置部刺史”，正式设置刺史制度。

刺史制度的主要内容

首先，朝廷将全国划分为十三个州部（监察区），即冀、幽、并、兖、徐、青、扬、荆、豫、益、凉、交趾、朔方。每州派部刺史一人，负责监视州部内之郡县。刺史秩仅六百石，却有权监察二千石的郡守和王国相。稍后甚至可督察诸侯王。这些秩低权重之刺史是皇帝的代表，其主要任务是监视地方官和“强宗豪右”。刺史在每年八月巡视郡国，其监察的对象和任务都有明确规定，即“以六条问事”。

汉十三州示意图

《汉书·百官公卿表》记载这六条是：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡；二条，二千石不奉诏书，遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸；三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，袄祥讹言；四条，二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽；五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监；六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”

上述六条中，一条是监察“强宗豪右”的，五条是监察郡守、尉和王国相的。可见，刺史的监察对象和任务是针对大地主豪强和郡守、尉、王国相一级的大吏的。遇有非常时期，中央御史府还派侍御史以绣衣直指的特殊身份，专程去地方巡察案件。

征和四年（前89年），又在首都所在地设司隶校尉，掌纠察京师百官和三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河东、河内、河南），弘农七郡。这一套严密的监察制度建立，使全国各地官僚机构紧紧地控制在皇帝手里。

将上述两项制度综合起来，就可看出汉武帝时期统治机构职能调整的重点是，加强皇帝对百官的直接控制，和中央对地方的严密监督。因“中朝”的出现，使中央政权实际存在两个官僚体系：由位低权重又无定员的宫内官组成的“中朝”起着决策作用，而以丞相为首的“外朝”，则实际成为执行机构，皇帝又通过刺史监察地方官和豪强。这样，由中央到地方的一整套官僚机构均操纵在皇帝手中，从而加强了“专制主义中央集权”。

东汉时期刺史职权的扩大

如果说，西汉时武帝开始设刺史，以加强对百官和强宗豪右的监察。那么，东汉时，朝廷进一步扩大刺史的职权范围。

汉十三州示意图

全国共分十三州（部），每州设刺史一人，秩六百石。其职权除与西汉时相同者外，另外从建武十二年（36年）开始有每岁举茂才成为定制。《汉官目录》云：“建武十二年八月乙未诏书……司隶，州牧岁举茂材各一人”，于是刺史增加了选举之权。

同时，地方选举劾奏之权也转归刺史。《后汉书·朱冯虞郑周列传》载：“旧制：州牧奏二千石长吏不任位者，事皆先下三公，三公遣掾史案验，然后黜退。帝时用明察，不复委任三府，而权归刺举之吏。”东汉皇帝有时还依靠刺史处理地方政务，甚至把郡县长吏放在一边，和、安、顺、桓诸帝时均有这种情况。

至东汉末，刺史竟有领兵之权，则完全与地方行政长官相同了。不过，这已是原来设置刺史之职的异化。最初的刺史本是纯粹的监察官，为加强皇权的有力工具，后来竟发展为地方行政长官，以至形成一方之割据势力，恰成为加强皇权之障碍。这都是刺史职权无限制地扩大的结果。但东汉初年刺史职权范围的扩大尚未达到损害皇权的程度，对加强中央集权还是有一定作用的。