土地流转信托（宅基地使用权信托制度构建）
土地流转信托（宅基地使用权信托制度构建）
摘要：宅基地使用权制度改革虽然取得了一定成效，但现行宅基地使用权放活流转依然困难重重。为深化农村宅基地使用权制度改革，引入宅基地使用权信托制度也许是一条可行之路。宅基地使用权信托制度可以突破宅基地流转主体的限制，向农村集体经济组织以外的主体流转，提高宅基地使用权的利用价值并推进宅基地集约化经营。宅基地使用权信托制度框架可以如此设计：明确委托人的主体界定，细化和完善受托人的治理结构，坚持受益人的“自益性”以及在宅基地信托财产的物权变更上，以形式转移代替实质转移，并依法进行宅基地信托登记。
关键词：宅基地流转；类所有权；三权分置；信托；宅基地使用权
一、问题的提出
信托制度源自英国，是英国在走向民主与法治的进程中为解决普通法的缺陷和僵化问题由衡平法院发展起来的一种法律制度。随着财产信托制度逐渐完善，许多国家开始把土地和信托联系在一起，并将信托制度广泛运用于土地产权转移等诸多领域。我国引入信托制度较晚，比较有代表性的是土地承包经营权信托流转模式，土地承包经营权信托模式的设立目的较为单一，主要以减少抛荒土地，提高土地的集约化、规模化为主，是实现农业现代化的一种有效方式。我国土地信托制度目前并没有形成完备的法律体系，检索我国可能涉及到土地信托的立法，如《信托法》《农村土地承包法》《土地管理法》《城乡规划法》等都没有对土地信托的基本原则和操作过程予以规定。相较于土地承包经营权信托流转模式，宅基地使用权的信托流转并没有进入到实践领域，2019年修订的《土地管理法》提倡盘活农村宅基地闲置资源，对宅基地使用权流转方式并未作明确要求，这就为宅基地使用权信托制度预留了发展空间。长期以来，农村宅基地使用权流转模式存在诸多问题，宅基地闲置问题严重，农村宅基地隐形交易大量存在，“小产权房”“空心村”等现象普遍存在，严重制约了社会主义新农村建设步伐。2020年中央一号文件明确提出要释放宅基地使用权的财产属性，提高农村宅基地的利用率，最大限度发挥农村闲置宅基地的利用价值。在重视宅基地使用权财产属性的基础上，2020年中央一号文件也强调了要保持宅基地所有权主体的稳定不变，并坚持宅基地成员的资格权。因此，推动宅基地使用权流转，实现农民的财产权利，促进农村的发展一定要结合中国实际，并突出宅基地使用权的法律属性和特点。
二、宅基地使用权信托制度的优越性
随着工业化和城镇化的推进，农村劳动力不断向城镇转移，导致农村宅基地闲置问题严重，宅基地“空心化”现象普遍。中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国农村发展报告(2017)》(以下简称《报告》)显示，新世纪第一个10年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地反而增加了3045万亩。每年新增农村闲置住房5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿。另一方面，农村宅基地利用的粗放式经营发展长期存在，“一户多宅”问题严重。如《报告》中显示，农村人口大幅度减少但农村居民用地不减反增。农村宅基地作为农村居民用地的重要组成部分，并未与农村人口的变化呈现正相关关系。农村宅基地问题宜疏不宜堵，亟待一套行之有效的宅基地流转方案来盘活农村宅基地流转市场，切实解决农村宅基地问题。宅基地当前的流转方式存在诸多法律和现实困境，宅基地使用权的放活流转需要不断探索新的流转模式来丰富和完善宅基地使用权的流转方式。
（一)现有宅基地流转方式的局限性
我国现行法律和政策对宅基地流转仍然采取严格限制的态度，但实践中，宅基地的隐形流转仍然广泛存在。目前，宅基地使用权流转方式主要包括农民自发流转和政府主导置换两种。政府主导下的宅基地使用权流转对于社会主义市场经济体制下的宅基地使用权流转参考意义不大，因此本文着重分析宅基地使用权自发流转方式上，主要包括租赁、买卖、入股和抵押四种模式(表1)。
由此来看，上述宅基地传统流转方式都在一定程度上存在流转困境，无法全面解决全国各地不同地区宅基地使用权的流转需要。为解决当前宅基地使用权流转困境，结合宅基地“三权分置”政策的指引，可以考虑引入宅基地使用权信托制度(以下简称为“宅基地信托”)流转的可行性，并具体分析宅基地信托流转模式较之其他流转模式的优越性所在。
（二)宅基地信托制度的合理性和可期待性
“宅基地信托”是指众多农户将其享有的宅基地使用权委托给专业的信托公司，由专业的信托公司统一经营管理的制度。相比较于土地承包经营权信托试点，宅基地信托制度的构建更具期待性和合理性，具体理由如下：
1．宅基地流转经营的财产价值凸显
农民的宅基地价值只有投入市场通过交换才能获得，这就需要相对完善的交易市场促进宅基地使用权价值转化。2019年6月28日《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号)指出要鼓励农民合作社和家庭农场发展，实施乡村旅游和休闲农业精品工程，建设休闲观光园区、乡村民宿、康养基地和森林人家。目前，乡村振兴被提上日程，家庭农场、乡村旅游、田园经济、农家乐、客栈民宿等产业发展都迫切需要一个规范化的宅基地流转市场做后盾。以天津蓟县小穿芳峪村为例，小穿芳峪村整合村庄宅基地资源，将传统的分散经营转变为规模化经营。村民以宅基地入股，成立旅游公司由其集中规划，统一管理。自改革实施以来，村民增收效果明显，人均纯收入从8400元上涨到30000元，集体收入超600000元。由此可见，宅基地集约化管理可以更好的迎合当前乡村旅游的市场需求，对乡村产业结构调整，对农村现代化发展具有不可替代的作用，但是以宅基地作价入股的方式是高收益与高风险并存的，因为股份制运行风险过大，农民收益来源于股权，收益不具有稳定性。而成立信托公司则可以在保留农村宅基地集约化经营优势的基础上，规避股份制运行的风险，使农民收益稳步提高。宅基地信托模式下农民获益来源于信托收益，与股权的高风险特性不同，信托收益更加稳定。因此，宅基地信托制度可以在保障农民权益的基础上更好地将土地要素、技术要素与管理经验相融合，迎合当前政策发展需要，促进农村宅基地依法流转、规范流转。宅基地流转市场的规范化有利于招商引资，吸引更多企业开发农村宅基地资源，促进农村产业结构调整和优化升级，实现村企共赢。
2．宅基地的流转规模具有可期待性
相较于现行宅基地租赁等债权流转方式，宅基地信托流转不仅可以很好地发挥房屋本身价值，更重要的是可以兼顾宅基地使用权价值。宅基地的财产价值决定于其能否流转及流转频率，以福建沙县土地承包经营权信托模式为例，2011年到2015年，沙县就实现土地流转近13万亩，占沙县全部耕地的65%，是全国土地流转率的3倍多。沙县土地经营权信托的实践推广证明土地信托能有效提高土地流转率，抑制农地抛荒。而土地流转率的提高有利于合理配置农地资源，提高土地利用价值，助力农民增收。宅基地“三权分置”下宅基地退出成为宅基地财产属性激活的方式之一，而宅基地集中退出和复垦与土地承包经营权非常接近，需要相应的信托平台集中流转，以安徽金寨县为例，2019年金寨全县新腾退复垦宅基地1.2万亩，累计腾退4万余户、复垦4.7万亩，如果金寨县可以引入第三方信托平台为农户提供宅基地经营管理服务，这将大大提升宅基地退出的效率和相应的宅基地增值，信托平台的服务包括宅基地经营、宅基地流转、宅基地收益管理等宅基地流转各个环节的全方位、多层次的管理服务。第三方信托平台通过规范交易合同、明确信托双方权利义务分配等对目前复杂且混乱的宅基地流转市场综合管理，切实有效解决在宅基地使用权流转过程中出现的一系列问题，提高宅基地流转率，进而促进农村宅基地闲置资源转化为现实的财产收益，提高宅基地的利用价值。
3．扩大宅基地流转受让主体范围
传统宅基地流转模式下，宅基地流转主体被严格限制在集体经济组织内部。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二项规定严禁农村宅基地向城市流转。《土地管理法》(2004年修订)第63条同样限制农村宅基地使用权转让、出让或出租用于非农建设。严格限制宅基地流转主体会导致诸多问题，第一，宅基地使用权流转范围小，流转效率低，流转的经济价值受限。第二，村庄发展各自为政，难以规模化开发。第三，受“房地一体主义”的制约，限制宅基地流转主体，在客观上是剥夺了房屋所有权人的处分权，房屋使用权价值无法彰显，影响了农民融资，不利于城乡一体化进程。目前有部分试点，如湖南省浏阳市，将宅基地使用权流转主体扩大到县、市范围内的村集体经济组织成员，这对于扩大宅基地使用权流转范围具有积极作用，但仍未从根本上突破宅基地流转主体的限制。2019年修订的《土地管理法》只是规定盘活农村闲置宅基地及闲置农房等原则性问题，并未具体规定宅基地使用权流转主体范围。2019年中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》明确限制宅基地流转主体范围，严禁城镇居民购买农村宅基地。而引入宅基地信托流转模式后，因为宅基地信托制度强调在独立的信托财产上存在两个所有权，在信托财产流转过程中只是完成宅基地“所有权”形式意义上的转移，而实质意义上的宅基地“所有权”仍归委托人(即农户)所有，既未冲击宅基地集体所有的社会主义公有制制度，又可以使宅基地流转突破流转主体的限制，向农村集体经济组织以外主体流转，扩大宅基地流转范围，破除宅基地流转过程中最大的桎梏。宅基地流转范围的扩大会提高农村对外部资本的吸引力，激发宅基地市场活力，为宅基地集约化利用以及农业农村现代化提供坚实基础。
4．便利宅基地开发和融资需求
信托模式主要表现为三个特点：一是开发替代性，解决了土地所有者虽有土地开发的积极性但无能力开发的现象；二是收益稳定性，即土地所有者将土地信托给受托人，在信托期内可获取相对稳定的信托利润；三是多样性与高效性，使土地的管理处置手段多样化，使土地得到高效配置利用。以日本的土地信托为例，日本的农地信托主要包括以下两种模式：农地出售信托模式和农地租赁信托模式。日本的农地出售信托制度接近韩国的传贳权制度，农户通过签订信托合同，可以获得土地评估价值的70%的融资，信托合同原则上在五年以内。对信托土地的评估价值参考的是临近土地的交易价值。我国宅基地信托必然涉及到宅基地上的农房，房地一体化原则下的农房信托可以参考日本农地出售信托模式，最大限度完成农户的融资需求。宅基地信托通过设立信托的方式，促进当地宅基地的流转，而受托人的信用往往会提高该区域宅基地的流转频率，受益人因为土地的再次流转而获益，受让人也可以及时调整土地的利用效率，减少交易风险。日本的农地租赁信托强调农地的所有权转移给受托人，转移农地所有权体现了信托财产的独立性，毕竟农地租赁信托需要出租人配合进行租赁登记，而承租人不享有登记请求权，由受托人对土地进行经营管理。受益人单纯获得收益，不参与农地的经营管理。日本的农地租赁信托模式可以作为宅基地集中退出和集中利用模式的参考样本，信托平台要尽到忠实管理义务，对信托财产(土地)进行审查，并与委托人签订信托合同。信托管理扣除相应的费用(税金、事务管理费等)，其他利益直接归属于受益人。参考日本农地信托制度，我国宅基地信托可以由农户自由信托，也可以由第三方信托结构(国家严格审查第三方信托结构的资质)接受农户的批量信托。当前阻碍我国农村宅基地开发主要有两方面，一方面，碎片化的宅基地资源对外部资本的吸引力弱，宅基地开发动力不足。从土地承包经营权信托经验来看，信托模式引入后，第三方商业信托公司介入，整合分散土地资源，统一规划，有利于吸引外部资本进入。类比宅基地信托模式，零散的农户同样将宅基地集中委托给信托公司，再由信托公司将农户的宅基地成片提供给相关企业或社会资本开发，用以发展乡村休闲旅游、民宿、农家乐等等。此外，宅基地信托模式下外部资本无需与分散的农户分别谈判，极大降低交易成本，提高农村宅基地资源对外部资本的吸引力。另一方面，宅基地大规模开发需要大量资金，导致各类宅基地开发主体都有强烈的融资需求，从中国实际来看主要是向商业银行贷款。土地承包经营权信托模式下，商业信托公司通过将土地经营权做成财产权委托的信托产品，再凭借信托产品向银行等金融机构或者社会投资人募集资金，打通农业生产经营主体向银行等金融机构贷款的“融资通道”。宅基地信托模式下，信托公司同样可以通过将宅基地使用权做成信托产品，帮助各类宅基地开发主体融资。综上，宅基地信托模式可以很好的扫清宅基地资源开发的主要障碍，吸引相关资金及技术建设社会主义新农村，推动实现农村宅基地集约化生产经营。
三、宅基地信托模式的构造
宅基地信托流转目前在我国实务界还是一片空白，具体应如何设计相应的框架和制度，可以参考土地承包经营权信托的经验并做出适度调整。宅基地信托的过程中，宅基地所有权并不发生转移，而是形式上通过登记的方式发生转移。信托机构形式上获得宅基地的“所有权”外观，但宅基地作为信托财产，其所有权仍属于农村集体经济组织，宅基地使用权也属于农户，并不会造成集体土地的流失和农户失去宅基地使用权的局面。我国构建宅基地信托制度，要坚持一切从中国的土地实际情况出发，坚持宅基地所有权归属公有制，建立具有中国特色的宅基地信托制度。
(一)宅基地信托财产中的物权变更：以形式转移代替实质转移
勒内·达维地认为衡平法是信托财产的起源，对于信托制度的产生具有奠基作用。信托起源于衡平法院纠正个案判决的不公。信托的实质是信托财产所有权的转移，我国对于信托的定义采取“委托+给”也正是基于此。我国的土地属于公有制，土地所有权是不能转移的，但因此就否定信托的流转方式显然是不可取的。宅基地信托流转的信托财产是宅基地使用权，宅基地使用权人自取得宅基地时起就享有占有、使用宅基地的权利。宅基地使用权人只要不违反相关法律的强制性规定，其对宅基地的占有、使用就是具有排他性的。通常情况下，信托要求信托财产所有权发生转移，但我国的土地所有制决定了信托财产的转移只能形式上的转移，而非实质转移。作为委托人的农户无论从情感上，还是从流转意愿上，都难以接受对自身财产“所有权”的丧失，并且宅基地“三权分置”需要保留农户“资格权”，宅基地成员权与所有权紧密相连，如果宅基地使用权发生实质转移，势必与我国对宅基地所有权的法律规定相冲突。因此，宅基地使用权信托中宅基地使用权应该接近于集体“所有权”，可以被视为“类所有权”。宅基地使用权人对宅基地使用权这一权利的享有和行使本身就是实现集体所有权的主要方式，这在一定程度上可以看作是“类所有权”。“类所有权”的一个很重要的特征就是这种权利具有很长的期限，宅基地使用权的福利性特征之一就是宅基地使用权的永久性和无期限性。我国一系列的政策文件都提出了要保留农户资格权，由此可见，宅基地使用权人的资格权具有很强的稳定性，不得任意剥夺。正是由于宅基地使用权具备了“类所有权”的特性，宅基地信托的使用权委托给受托人可以视为其“所有权”委托给受托人。宅基地信托的受托人应为专业的信托公司，并由其为农户利益对宅基地进行统一经营管理。宅基地信托流转模式与其他信托流转模式的根本区别在于宅基地信托流转模式的土地制度。因此，强调宅基地信托财产从形式上完成“所有权”的转移，可以使受托人在形式上取得宅基地使用权，但实质上宅基地使用权仍属于农户。宅基地信托流转以形式转移代替实质转移式下一个信托财产上允许存在两个“所有权”，名义上的“所有权”由受托人享有，而实质意义上的“所有权”由委托人享有，如此设计在保留了信托财产独立性的基础上，也巩固了社会主义公有制，在不转让宅基地使用权的基础上，完成委托人向受托人的财产交付，实现宅基地信托的有序运转。
(二)宅基地信托流转的委托人主体界定
我国《信托法》中的委托人为信托财产转移给受托人前的所有人。宅基地信托的委托人必须满足以下条件：首先，要成为完全民事行为能力人，这是宅基地信托的主体适格条件；其次，应该是宅基地使用权转移给受托人前的财产所有权人。当前我国土地承包经营权信托实践往往是二级委托，即农民将土地承包经营权委托给政府以及农民合作社等主体，再由政府等主体作为信托委托人与受托人签署信托合同。从实践角度，信托机构与每个农户分别签订信托合同显然不具备操作可能性，但政府等行政组织能否作为土地承包经营权的信托委托人仍需商榷。从信托委托人主体资格的角度，政府既不是集体土地的所有权人，也不享有土地承包经营权，政府成为委托人是违法的。农户作为宅基地使用权的权利主体，其作为委托人设立信托合法有据。但由于宅基地使用权按“户”分配，“户”显然难以作为信托主体。既然“户”难以成为土地信托的委托人，政府成为信托委托人又无法可依，那么宅基地信托的委托人到底如何界定呢?从土地承包经营权信托实践来看，很多试点地区的村委会都作为信托流转的主体来操作。具体模式如下：首先，村委会在第一轮土地承包经营权流转过程中作为受托人，将农民手中的土地承包经营权集中。其次，村委会以委托人的身份将土地承包经营权转移给信托公司。村民委员会作为自治组织，虽非行政单位，但总归是公权力的行使方式，如此设置会造成公权力和私权利的冲突，进而滋生腐败，造成损害农民利益的状况。因此，本文支持农村集体经济组织作为宅基地使用权的主体行使信托委托人的权利，针对集体闲置的宅基地和一些经营性的宅基地，农村集体经济组织完全可以作为委托人进行信托。作为宅基地使用权人的农户显然也可以成为宅基地信托的主体，且应该为信托法律关系重点保障的对象。
(三)宅基地信托受益人要坚持“自益性”
我国土地承包经营权信托的信托受益人往往为委托人自己，安徽宿州土地信托项目的受益人就为安徽省宿州市埇桥区政府，埇桥区政府分配收益后，农户才可以依据与区政府商定的分配比例再次分配收益。委托人为政府已经是法律上的不适格，受益人为政府则完全违背农地信托设立的初衷。我国农地信托的目的就是要促进农村经济发展，提高农民财产收入，坚持农户为信托的唯一受益人是“三权分置”的根本要求。尽管政府作为委托人取得土地承包经营权时，承担了土地流转的对价支付义务，但也不能因此就享有受益分配请求权。农地信托引入政府进入，本身就容易导致公权力的滥用，如此制度设计难以体现市场公平原则。
土地承包经营权信托将农户、信托公司、政府都列为受益人，并按照比例进行利益分配。诚然考虑到农户在信托过程中，由于农户与信托公司双方的谈判能力差距较大，平等磋商难以落实，需要政府部门的适当介入，以监督者和服务者的身份提供法律和服务平台。但政府、信托公司都不应成为宅基地信托的受益人，因为土地流转的收益应该首先倾向于弱势的农户，这也是我国宅基地“三权分置”和土地承包经营权“三权分置”的初衷和制度设计的目的所在。结合日本信托模式，日本从20世纪五六十年代开始开展农村土地投资权益资本化试验，经过几十年的不断发展和完善，已经形成了出售型和租赁型两种比较成熟的信托业务运作模式。无论是出售型信托还是租赁型信托，日本的农地信托都坚持农户的“自益性”原则。坚持农户信托的“自益性”原则，一方面有利于保障农民合法权益，另一方面农地信托的目的就是改善农业方式和合理利用农地资源，宅基地信托坚持“自益性”原则，可以优化资源配置，实现共同富裕。
