“帝国”郑非谈帝国的统治之道
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郑非（章静绘）
上海政法学院的青年学者郑非长期致力于比较政治和族群研究，在最近出版的《帝国三部曲》前两卷《帝国的技艺》和《帝国的失败》中，他对古代和近代的帝国做了探讨。在接受《上海书评》的专访时，他从帝国如何应对内外压力这个角度，剖析了“帝国的统治之道”这一问题。
《帝国的技艺》，郑非著， 一頁folio | 广西师范大学出版社2021年11月出版，480页，79.00元
《帝国的失败》，郑非著， 一頁folio | 广西师范大学出版社2021年11月出版，392页，69.00元
先从您的学术兴趣聊起。您为什么对“帝国”这个话题感兴趣？
郑非：我谈帝国，主要还是把帝国当成一个历史教训。我们过去一般都把帝国当成“强国”的同义词，而西方学者多数将帝国当成一种“延伸政体”（extended polity）来讨论。换句话说，如果不局限于将帝国看作强国、王朝或者皇帝的别称，而是将之视为一种延伸政体的话，显然，帝国的治理方式对今天的我们来说是具有借鉴意义的。因为帝国控制的土地足够广阔，管辖的民众也足够多样。不过，在我个人看来，帝国其实是一个多民族国家的极端案例，从政治治理角度而言，我甚至觉得，帝国相当于某种疑难病症。
我们不妨来看看历史上的各个帝国。无论英帝国、法兰西帝国、俄罗斯帝国还是哈布斯堡王朝，它们都是幅员辽阔甚至涵盖全球的大帝国，治理的人民常常过于亿万。当一个帝国涵盖的土地如此之广、治理的人口如此之多时，治理方法绝对不会如同许多人所想象的那样，靠拳头来恐吓民众合作。原因很简单，这样做效率极低，成本极高。从帝国统治者的角度来看，他总是在寻找各种方式来获得民众的配合，而这种配合，无论对皇帝、帝国还是余下的人而言都是有利的。在古代，这种配合其实比较容易获得，对地方上的头面人物，皇帝只要愿意封官许愿、缔结姻亲，再赏赐一点地方自治权，一般都能拉拢。到了近代，随着大众政治的出现，这种配合不可避免地就要以某种政治契约、政治安排的方式出现。
为什么呢？因为一个近代国家往往可以通过大众政治聚集充足的国力，随后在国际竞争中占据优势，在这种刺激之下，其他国家都要相应地向大众政治转变。也就是说，只要有一个国家完成了这种转变，其他国家都要相应地随之转变。比如，近代历史上英国之所以能够不断打败法国，主要原因之一就是率先向大众政治转变的英国在举债上具有极大优势，能够以足够低的利率，从国际市场和国内市场汲取充裕的资金，打起仗来无往而不利。既然法国被英国击败，自然就要随着英国转变。法国大革命的导火索之一，不就是法国要推行金融改革吗？
当一个国家不可避免地向着大众政治转变的时候，拉拢几个地方上的头面人物就不管用了。拿选举来说，过去只要贿选几个关键选举人即可，现在面对这么多选民，再靠利益收买显然不可行，只能以政治制度、政治安排的方式来寻求民众的配合。对帝国而言，这尤其必要。比如，俄罗斯是一个传统的大陆帝国，俄罗斯帝国在兼并芬兰之后，不仅允许芬兰人拥有自己的议会、军队、邮局和财政，保有自治的权力，实际上还允许他们推动比俄罗斯本土更为先进的政治改革。各个帝国发展到了一定阶段，都会发现这种政治安排是必须的。实际上，也有很多政治家在事情走到这一步之前早有预料，预先做了很多安排，这就是帝国的政治改革运动。无论是在英国、法国、俄国还是奥地利，都发生过这类帝国改革运动，而且不止一次。正是面对不断变换的形势，帝国需要不断地随之变形。
近代帝国与大众政治这个话题，后面再请您详谈。想先问您的是，您在书中重点关注罗马帝国，将它与各种帝国做对比，这是出于什么考量？
郑非：因为罗马帝国太重要了。现在西方人对帝国的观点基本上来自罗马人，罗马是西方意义上的第一个大帝国，很多制度设置被后来的政治思想家所继承，进而成为衡量帝国的标准。
比如，罗马帝国的一大特点是政治上的开放性。我在《帝国的技艺》中将罗马与秦汉做了对比。我们都知道，秦国一统天下，书同文，车同轨，设郡县，是一个大一统的帝国，而罗马帝国不是。秦人征服六国之后推行郡县制，由中央派出官吏，编户齐民，将被征服的地方的民众组织起来进行管理。而罗马人攻占某个地方之后，则会将当地的上层人物吸纳为罗马公民，不会强求当地的社会习俗、政治文化罗马化，保留地方自治。所以，英国政治学家芬纳形容罗马帝国是个股份公司，子公司是各个自治市，罗马帝国只不过是众多子公司之上的一个组织协调机构。中国历史上一旦王朝崩溃或者发生内乱，地方上会出现各种裂土为王的情况，而罗马帝国的地方分裂主义情绪则相对较弱。秦汉时期的人口高峰大概有六千万人，约有一万个中央政府的官员来管理这六千万人，而罗马帝国中央政府的官员也就两百人左右，总人口却有一亿之多，基本上靠地方自治。秦帝国的地方单位是郡县，而罗马帝国的地方单位是城市，这是有它的意义的。
为什么罗马帝国会认可城邦自治呢？一个很重要的原因是，罗马去古不远，当时的人们都认可城邦的合法性，罗马本身就是从一个小的城邦逐渐扩张壮大的，不得不在制度设置时将权力下放给城邦自治。秦相对于六国自然是少数，可是它本身作为一个国家称得上是广土众民，它在建立自身的政治系统的时候，用不着争取被征服的民众的配合。这点罗马是做不到的。所以，罗马帝国最终成为一种具有开放性的政治协调机构，地方上能够自治，保留了大量特权。以后西方的政治人物、政治思想家回看罗马的时候，都能观察到这些层面，这也形成了西方的一种帝国范式。就像中国在历史上一而再再而三地大一统一样，西方人也在历史上一而再再而三地罗马化。
您在书中谈到，其实罗马人并不热衷于扩张。能请您展开谈谈吗？
郑非：我个人认为，在帝国的扩张过程中间，不可避免地要带来某种困难，我称之为“帝国压力”。我在书中也讲了，罗马人的扩张是具有自毁性的，摧毁了最开始使它能够扩张的这些东西。罗马人的军事实力实际上建立在公民兵的基础之上，罗马人强调法律义务，罗马的政治体制也带有很强的共和制色彩。而在罗马持续扩张的过程中，造就了一个寡头集团，这个寡头集团不断对罗马既有的法律、既有的社会形成冲击，从而破坏了罗马规模内部的稳定和平衡。最后，我们都知道，在恺撒、屋大维身上，实现了罗马共和国向罗马帝国的转变。
从这个角度来讲，罗马的对外扩张实际上摧毁了罗马社会，这就是“帝国压力”的一部分——帝国对外扩张，不断从外部汲取资源的时候，会不可避免地对国内经济和社会生态产生冲击。举个例子，西班牙人征服美洲，将大量的金银带回西班牙国内，反而对整个社会的生产能力造成巨大破坏。经济学上说这是“资源的诅咒”，可是，这些资源不就是帝国掠夺而来的吗？我更愿意称之为“帝国的诅咒”。
“帝国压力”的另一部分，就是帝国向外扩张所付出的成本。扩张并不是没有代价的，谁来承担这些代价呢？中国的历史教科书上常会提到一句唐诗“可怜无定河边骨，犹是春闺梦里人”，一个王朝的开疆拓土、建功立业，代价是“春闺梦里人”的泪水，历代帝国无不如此。我在书中讲到俄罗斯帝国时也说了，俄罗斯民族作为俄罗斯帝国的主体民族，在帝国向外扩张的时候，付出的血泪最多，而得到的收获最少。所以，一个帝国的形成对最初构建帝国的那个核心群体而言到底是好还是坏，真的很难说。
用您前面提到的那个公司的比方，就相当于这个公司的原始股东没有从中得到好处。
郑非：他们的股份被摊薄了，而且要承担很多改革代价。英国人对这个问题是看得最清楚的。当英国在十五、十六世纪开始从一个孤岛走向大海的时候，不少英国思想家引述罗马人和西班牙的例子，讨论对外扩张对英国人的利弊得失。他们也知道，随着国家的发展壮大，成为帝国恐怕是不可避免的，那么，要成为一个什么样的帝国，就是一件需要郑重考虑的事情。他们有一个很大的顾虑：不断对外扩张会造就一支庞大的军队、一个强大的官僚统治集团和一个强势的国王，最终会不会给我们自己带来损害？
所以，在英国人看来，英国一定不可以是领土扩张式的帝国，就像罗马帝国和历史上其他所有帝国那样，这些都是“片”状的帝国，英帝国应该以“点”状的方式存在。具体而言，英帝国要在海外成立基地，基地要以商业为主导，依靠海军来维持本土与这些基地之间的来往。对英国人来说，他们并不乐意征服大片土地，只希望通过对“点”的控制，保证对“片”的影响，从而在扩张与自由之间达到平衡。英国人一开始就考虑到了帝国扩张之后可能造成怎样的损失，想要通过制度设计来加以规避。就帝国起源这个问题而言，英国政治思想家的思考之深入，可以说是无人能及。
“帝国压力”除了扩张对自身的破坏、扩张的成本代价，还有哪些压力？
郑非：还有就是帝国在管理上的困难。尤其到了近代，这种管理上的困难就更大了。比如，一个帝国想要对地方——尤其是边缘地区——进行经济上的整合，应该怎么办呢？一般来说，我们会觉得，地方发展不起来，主要是因为中央给的拨款不够多，只要中央将足够多的钱拨给地方，让地方融入帝国的统一市场，把地方上的经济发展起来，中央与地方的关系就能越来越好。这是一种边发展边融合的思路，不过，从实际情况来看，这种加大对边缘地区的财政支持，鼓励边缘地区加入帝国统一市场的方式，常常是行不通的。原因很简单，地方上的那些头面人物很可能利用自己的中间人地位去扭曲帝国的各种思路，为自己牟取特殊利益。英国史学家迈克尔·赫克托在他那本名著《内部殖民主义》中就提出这样一个问题：为什么爱尔兰人不愿意成为英国人？他说，我们英国人往爱尔兰砸了那么多钱，而且也统治了那么久，为什么爱尔兰还与我们英国人离心离德呢？就是因为这种“中间人效应”的存在。
《内部殖民主义》，迈克尔·赫克托著
这就回到我前面讲的近代帝国与大众政治这个问题了。在古代，拉拢一个地方的上层精英，就能对地方上进行整合，可是到了近代，拉拢一个地方的上层精英，会造就当地的社会分裂。帝国为自己制造拥护者的同时，也为自己制造了反对者——就是那个地方新兴的中上阶层。也就是说，僧多粥少，帝国把这碗粥给了其中一方，就会遭到另一方的激烈反对。他们之间产生激烈冲突，帝国就会受到波及。所以，通过古代那种人事关系的方式来整合整个帝国，到了近代，实际上是越来越困难了。这时就需要一种制度设计，对地方上通过政治制度来整合：或者对地方上的精英特殊对待，赋予他们某种特权，或者保证地方上的精英能够源源不断地进入中央政权，成为国家精英的一分子。但是，无论选择哪种制度设计，都会遇到这样那样的难题。成为一个帝国，往往就会面临一种内外交困的情况。
您前面也谈到了，帝国会审时度势地不断变形，能否请您具体举例来谈谈，帝国怎样根据形势变化来舒缓压力？
郑非：就以哈布斯堡王朝为例。哈布斯堡王朝到了末期，采取了一种非常特殊的手段——以隔离求和平。具体而言，就是通过分离达成和解。这种分离并不是地域上的，实际上今天的联邦制就是从地域上将各个民族分离，让每个民族在各自的领土上实现自治。可是哈布斯堡王朝的人口组成比较特别，十几个省中，除了少数几个省的人口是单一、均质的，其他所有的省的人口几乎都说三种或四种语言，处于一种混居的状态。在这种情况下，地域分离的方式就不可行了。哈布斯堡王朝对此的设想是，通过制度来加以分离，具体而言，就是在奥地利帝国内部执行某种民族认定程序，无论国家政策的制定还是财政与社会资源的分配都以民族因素为考量，从而将各个民族的政治、社会和经济生活区别开来。这与联邦制下的地方自治是截然不同的，形象一点来说就是，在一个大家长的监管之下，帝国分别向下辖的各个民族提供政治与社会服务，将它们隔离以求社会稳定。
这套过去无人想到的统治方法，其实相当精妙，我们今天仍然能够看到它的延续，这就是所谓的“文化自治”。这种以隔离求和平的方式并不是某个或几个皇帝的一时心血来潮，也不是暂行的临时举措，基本上是当时奥地利社会内部所有人的共识。
为什么会凝聚成这样的共识呢？当时奥地利下属的各个民族兴起了很多民族主义运动。当然，其中原因比较复杂，这里就不多说了，可以明确的是，民族主义运动兴起是奥地利帝国末期的一个典型特征。不过，这些新兴的民族主义者通常并没有我们想象的那么具有革命性，不是一心想着要独立出来、另起炉灶，他们基本上都能认识到，也都承认，哈布斯堡王朝统治对自己民族的利处。他们的诉求是，通过某种方式对帝国进行改革，让各个民族能够共同生活在一个大家庭中。不妨这么说，当时奥地利下属各民族对哈布斯堡王朝的预期，其实就是今天欧盟的雏形。要想同时满足大家共同生活的愿望和民族主义的诉求，最终的出路就只能是分离了：在同一片领土上，同时存在好几种不同的政府机构、社会机构，大家日常的经济生活在一起，而社会生活和政治生活分开。换而言之，就是一片领土上同时存在几个国家。
这套方法其实是众多政治思想家的思想的结晶。比如，“文化自治”这个说法就是当时奥地利社会民主党的领袖伦纳提出的，在他看来，如果各个民族都坚持领土自治，要求在这片领土之上必须有一个主导民族，所有人的政治生活都必须听从主导民族的安排，只会导致民族关系的恶化，而文化自治能避免这个问题。
卡尔·伦纳
不过，这种方法也不是没有缺陷的。要想推行文化自治，先要进行民族认定，因为只有这样，才能分门别类地提供服务。可是，民族认定这个程序本身就带有强烈的分裂作用。比如捷克，有很多人同时讲德语和捷克语，是把他们认定为德意志人好呢，还是认定为捷克人好呢？实际上出现过这种情况：很多讲捷克语的人声称自己是德意志人，因为德意志人的学校更好——这其实与中国的情况有些类似，人人都想住在好学区。这样一来，捷克人社区的领袖非常不满，认为德意志人故意与他们抢夺生源，德意志人也不开心，认为这么多捷克人涌进德意志人的学校，拉低了教学质量。这套认定程序没有出台之前，大家还可以装装糊涂，出台之后，这个糊涂就装不下去了。
所以，我们不得不承认以下事实：旨在管控族群、语言、宗教和经济分歧的各种机构、政策和做法，往往也将这些分歧固化甚至强化了。无论前面提到的文化自治还是地域自治，都是通过在制度上冻结各个带有自治倾向的民族之间的分歧，来确保和平，而这种冻结反过来也加强、巩固了这些分歧，筑成了进一步分离的基础。这里存在一个悖论：你把大家区分开来，确实能够带来和平，可是也导致了大家从此区分开来这个后果。当然，当时的人们也看到了这种可能，那么，从政治上来讲，要妥善处置这些分歧，就需要一个强大的协调机构，由哈布斯堡王朝这个强有力的大家长予以安排，可是，在一战当中哈布斯堡王朝崩溃了，这套政治安排的主体不复存在，这个悖论的分裂主义倾向也就体现出来了。
曾经看到有的网友问，哈布斯堡王朝倘若没有在一战中消失，中欧会变成什么样？说老实话，我有时也在遐想，如果哈布斯堡王朝通过某种改革继续存在下去，成为各民族之上的一个大家长，随后通过一个人数较少而纯度更高的多数民族——也就是德意志人——来发挥稳定的作用，中欧会不会变成一个小欧盟？如果哈布斯堡王朝的最后一个皇帝不是那位约瑟夫的话，结果会不会不一样？不过，这些都只是如果而已。
这种假想还挺有趣的，当时的民族主义席卷整个欧洲，哈布斯堡王朝作为一个靠“裱糊”度日的老大帝国，撑得过一波又一波的冲击吗？或者，我换个问法，哈布斯堡王朝需要满足哪些条件，才能够规避这些风险？
郑非：要问哈布斯堡王朝能不能够应对一波又一波的冲击，既有正面的例子，也有反面的例子。
正面的例子就是捷克人。捷克的独立领袖就是马萨里克，他坚决主张要为捷克民族在哈布斯堡王朝下寻找独立性，可是一直到一战之前，马萨里克在捷克独立这个问题上一直都是犹豫、摇摆的，有时他会指责哈布斯堡王朝在道德上是堕落的，宣扬反对这个王朝是自己的使命所在，有时他又会声称捷克人的理想是维持这个帝国的存在，大家还是想要生活在这个帝国的统治之下的。马萨里克本人在奥地利的国民议会里当了好几任议员，应该说，帝国对他不薄。我们现在一般将捷克人视为哈布斯堡王朝的头号反对者，如果连捷克人的领袖都这么想的话，哈布斯堡王朝的统治到底是算稳固还是不稳固呢？
托马斯·加里格·马萨里克
反面的例子是匈牙利。如果说捷克人是最大的反对者，而匈牙利人就是最大的既得利益者。匈牙利人实际上是拥有政治独立的，他们迫使哈布斯堡王朝接受了双重统治。而从政府内部来看，我个人觉得，匈牙利人拥有相当大的特权，相较于其他民族，他们的财政负担更少，得到的帝国财政拨款更多，而独立愿望却是最强的。
所以，看了一正一反两个例子，我认为，哈布斯堡王朝的解体既有结构上的困难，也有策略上的失败。结构上的困难是，它本身的政治框架限缩了改革的可能；策略上的失败则是，它在许多关键历史时刻做出了错误的决定。这就使得我们很难去判断，它的解体到底是历史的偶然还是历史的必然。我很想说是偶然，但是我又能看到结构上的缺陷；我很想说是必然，但是这个结构缺陷并不一定会导致它的解体。
前面您以哈布斯堡王朝为例，谈到了帝国通过“文化自治”的方式来缓解压力，除此之外，还有其他的方式吗？
郑非：为了方便起见，我们假想存在一个皇帝，让他作为主人公，来思考自己会用什么样的策略来应对帝国压力。首先，在政治层面上，这位皇帝可能会有两种思路。
一种思路是，在这位皇帝看来，帝国压力的成因可能在于帝国的中心地区和边缘地区的关系太紧密了，最好予以分散处置。就像我们之前谈到的英国那样，英帝国采取的是对“点”的统治，之所以如此，无非就是担心帝国向“片”扩张的过程中，会极大地提升成本，使得帝国本身失衡。皇帝本人可能也会故意让帝国的制度松弛下来，统治关系不要那么明确，指令性、计划性不要那么强。整个帝国并没有一个统一的治理机构，对属地的治理看上去也模模糊糊的，治理权交给地方人士，皇帝主要通过非法理的渠道来对属地施加影响，也就是说，这种施加影响的方式不是强调我对你拥有主权，而是着重于关注彼此之间的文化亲缘关系、经济合作关系、政治协商关系，目的就是为了在帝国治理之中制造足够多的弹性。皇帝可以让整个帝国非正式化：我的帝国只是一个影响的帝国，而不是管理的帝国、控制的帝国、命令的帝国；我是通过影响你的方式来实现治理，至于怎么影响，就是通过潜规则。这是一种非正式的思路。
与这种思路截然相反的另一种思路是，这位皇帝尽可能地使帝国正式化。中央和地方的关系要足够明确，中央政府要足够强大，可以一竿子捅到底，对属地的管理是由中央政府直接派遣官员。如果中央政府愿意付出相应的成本，也可以这么做。这是一种正式的思路。
前面的两种思路都是政治层面的。在社会层面，也是两种思路。
一种思路是，尽量让民众内外有别，把帝国中心地区的民众跟边缘地区的民众区分开来，不把大家看成同一种人。这位皇帝可能会想：我不要求你们有同样的文化，不要求你们说同样的语言，也不要求你们有同样的习俗，你们就是不一样的人，只不过是共同生活在一个大家庭里。这是一种隔离的思路。
而另外一种思路是，尽量将民众吸纳过来。这位皇帝会要求民众都成为同一类人，大家要有同样的文化，说同样的语言，一旦你拥有某种文化资质，你就成为与其他帝国国民一样的人，可以从事帝国的任何一种事业，实现向上的阶级流动。这是一种同化的思路。
一个帝国可以在政治制度上采取正式或者非正式的设计，在社会层面上采取隔离或者同化的设计。如果我们把这两种思路组合形成交叉的话，会发现三种比较稳定的实践和一种不太稳定的实践。换句话说，帝国可以打一套组合拳。
这套组合拳中的第一种做法叫“非正式隔离”。这个形态下的帝国，组织是比较松散的，某种程度上缺少正式制度与统一的国民身份所带来的向心力，但也正是因为它的松散性，避免了政治制度中因为名实相副所导致的矛盾冲突，帝国内部的联系可以比较有弹性。我让英国人来当典型。
第二种做法叫“正式同化”。这种形态下的帝国有点类似于在建状态中的民族国家，拥有强大的中央政府，同时也对帝国的所有民众一视同仁。这个典型是法国人。
第三种做法叫“正式隔离”。这种形态下的帝国通过一个强大的、明晰的中央政府将民众区分开来，不强求帝国社会内部的整齐划一。这个典型是哈布斯堡王朝。
第四种做法叫“非正式同化”。这种形态下的帝国，政治组织本身是比较松散的，没有成文法规来约束中央与地方的关系，但又同时在社会方面推行一套一体化的政策，追求社会内部的统一。我让俄国人来当典型。
有一件事情很有趣，上面提到的四个帝国在崩溃之后，都有人表示怀念。可是，其中英国人可能是被人怀念得最多的，法国人和奥地利人也有人怀念，而人们通常不会对俄罗斯帝国表示怀念。在我看来，一个最大的问题是，俄罗斯帝国的治理模式是不稳定的，一方面它的帝国组织比较松散，另一方面，它又追求在一个竞争性的环境下推行社会一体化的政策，这两个目标如果同时进行的话，就会带来巨大的问题。这是历史发展已经证明了的。
