年底将至土地制度改革风云又起

中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平表示，这次修改到底是做主要针对征地制度的“小改”，还是针对包括三块地改革整体内容在内的“大改”，可能是土地管理法修改当前的争论焦点。

11月16日，全国政协经济委员会副主任杨伟民在第三届中国新型城镇化理论·政策·实践论坛上表示，户籍、土地、住房等多项制度阻碍了城镇化，推进新型城镇化就是要破除、改革这些阻碍性制度，比如应加快农业转移人口市民化，允许城里人到农村购买宅基地的使用权。

21世纪经济报道记者注意到，自 8月底以来，已有多位高层、权威学者、政府智囊在不同场合，从城镇化、乡村振兴等多个角度，对更深层次的土地制度改革发声呼吁。

这与农村土地制度改革进入关键时间节点有关。一方面，北京市大兴区等33个试点县(市、区)开展的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项改革试点工作，在延期一年后，即将于2018年12月31日再次到期，后续工作中央尚未部署。

另一方面，原定于2018年8月由全国人大常委会初次审议的《土地管理法(修正案)》，至今未有审议消息传出，在2018年仅剩12月份一次全国人大常委会会议的时间节点上，修正案具体进展引起各方关注。

近日，自然资源部法规司官员在接受媒体采访时透露，修正案草案已报国务院审议并提请全国人大常委会进行一审，相关部门将全力配合全国人大常委会做好审议的各项工作。同时超前谋划《土地管理法实施条例》等配套法规的修改完善工作。

进度不一的“三块地”

在农村土地制度改革的过程中，《土地管理法》的修改被认为具有标志性意义。

2017年5月，原国土资源部发布了《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)并公开征求意见。在收到社会各界累计840条修改意见，并对修正案草案作出18处修改后，在2017年7月末，原国土资源部将《土地管理法(修正案)》送审稿正式上报国务院审议。

据了解，修正案草案主要针对当前土地征收制度不完善，因征地引发的社会矛盾突出;农村集体经营性建设用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价;宅基地用益物权尚未得到完整的落实;土地增值收益分配机制不健全;土地资源要素利用效率仍然较为低下等实际问题，对现行法进行修改。

不过，也有多位国土领域人士向21世纪经济报道指出，对于“三块地”改革而言，修正案草案的修改，在三者之间的详细程度有明显差异。

其中，在土地征收制度层面，在2009年，原国土资源部就曾酝酿以之为主的《土地管理法》修改，但最终未能通过。而在这一次的修正案(草案)中，则从缩小征地范围，规范了征地程序，完善对被征地农民合理规范多元保障机制的多个方面，作出详细规定。

而在其他方面，尽管修正案草案历史性的提出“国家建立城乡统一的建设用地市场。符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地，集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用，并签订书面合同。按照前款规定取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、出租或者抵押”，但草案同时还提到，“集体经营性建设用地出让转让的办法，由国务院另行制定”。

2017年8月，原国土资源部官员在解读草案时曾承认，此次《修正案》中，关于宅基地自愿有偿退出与农村集体经营性建设用地入市的相关修改，均属于原则性规定。

中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平向21世纪经济报道记者表示，这主要有两大原因。一方面，征地制度改革所需要的法律修改，在土地管理法现有范围内已经可以完成，而涉及宅基地“三权分置”和集体经营性建设用地入市的，还需要对宪法、物权法等多个上位法进行修改，在上位法还未修改完毕的当下，土地管理法难以直接自行突破。

另一方面，要真正建设城乡统一的建设用地市场，还有诸多基础性的前置改革尚未完成。比如如何确定与之适应的集体土地权益和权能、如何建立对土地市场交易和利益分配等行为规则、如何实现对新土地市场的管理等，都有待讨论。

可否更进一步？

今年4月份发布的《全国人大常委会2018年立法工作计划》显示，土地管理法修改已被列入其中，预计在8月份初次审议，但至今尚未有审议传出。

8月，全国人大常委会法工委主任沈春耀透露，《土地管理法》的修改，按照今年全国人大常委会立法工作计划，将于下半年由国务院提请审议。

叶剑平表示，根据土地管理法已有的修改，并不能完全解决当前的主要问题，也难以建立城乡统一的建设用地市场。据他猜测，这次修改到底是做主要针对征地制度的“小改”，还是针对包括三块地改革整体内容在内的“大改”，可能是土地管理法修改当前的争论焦点。

21世纪经济报道记者观察到，近期，多位“大咖”发声对深化土地制度改革，破除城乡要素流通障碍进行呼吁。

以土地谋发展的城市融资战略模式，逐步走到了尽头，很难再持续了。8月26日，全国政协经济委员会副主任、国务院发展研究中心原副主任刘世锦在2018中国城市发展论坛上表示。刘世锦认为，要扩大内需，扩展增长新动能，就需要加快开放城乡之间土地、资金、人员等要素市场，允许相互流动，优化资源配置，“重点是土地制度改革”。

11月12日，中国网刊载了全国人大财政经济委员会委员、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明在杭州的一次演讲，蔡继明在演讲中称，乡村振兴战略与新农村建设的最大的不同点是强调深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度,深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,发展多种形式适度规模经营。而要做到这一点,就必须在实施乡村振兴战略的同时,同步推进城镇化。

蔡继明认为，若全国农村达到每户100亩的规模经营水平,需要把现有90%农户的土地转移到10%的农户手里,这也就意味着农村现有的2.2亿农户，绝大部分要在完成非农就业的同时，完成农村居民向城市居民的转变,“这无疑是一个极其艰巨又必须完成的战略转移。”

有分析人士指出，尽管各方并未直接呼吁对《土地管理法》的修改，但类似深化改革的举措，显然需要通过调整《土地管理法》在内的诸多涉及农村土地制度法律的配合。